04.04.2016

Abgabenordnung - Referentenenwurf eines Gesetzes zur Einführung von manipulatonssicheren elektronischen Kassensystemen veröffentlicht

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat am 18.03. sowohl den Referentenentwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen als auch den einer technischen Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen veröffentlicht.

Hintergrund: In der Betriebsprüfungspraxis haben sich in den letzten Jahren zunehmend Umsatzverkürzungen mittels elektronischer Kassensysteme als Problem herausgestellt. Die Finanzbehörden können die Manipulationen nur schwer aufdecken und nachweisen, da sich die eingegebenen Daten sowie die im System erzeugten Registrier- und Kontrolldaten ohne nachweisbare Spuren verändern lassen. Bislang bestehen keine gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Integrität, Authentizität und Vollständigkeit von digitalen Grundaufzeichnungen. Mit der gesetzlichen Neuregelung sollen Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen erschwert sowie der Finanzverwaltung neue Möglichkeiten der Prüfung durch die Einführung einer Kassen-Nachschau eröffnet werden.

Wichtigste Kernpunkte des Entwurfs eines Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen und der technischen Verordnung

Das BMF hat sich entgegen den Bestrebungen einiger Bundesländer und des Kassenverbandes dafür entschieden, kein bestimmtes Verfahren zur Verhinderung von Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen vorzuschreiben. Damit hat es sich gegen die Einführung des sog. INSIKA-Verfahrens (zumindest als einzigen zugelassenen Manipulationsschutz) entschieden. Eine verpflichtende Nutzung von elektronischen Registrierkassen sieht der Gesetzesentwurf ausdrücklich nicht vor.

In der Begründung führt das BMF u.a. aus, dass das INSIKA-Verfahren zumindest in der aktuellen Konzeption nicht den europäischen Sicherheitsanforderungen entspreche. Hiermit ist unseres Erachtens offen, ob das INSIKA-Verfahren zukünftig als Manipulationsschutz anerkannt und zertifiziert werden wird. Im Rahmen des Gesetzesentwurfs sind folgende Maßnahmen vorgesehen:

1.   Gesetzliche Festschreibung der Einzelaufzeichnungspflicht

§ 146 Absatz 1 Satz 2 AO-E regelt für elektronische Aufzeichnungssysteme die fortlaufende Einzelaufzeichnung sämtlicher aufzeichnungspflichtiger Geschäftsvorfälle. Die Einzelaufzeichnungspflicht bedeutet, dass aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfälle laufend zu erfassen, einzeln festzuhalten sowie aufzuzeichnen und aufzubewahren sind, so dass sich die einzelnen Vorgänge in ihrer Entstehung und Abwicklung verfolgen lassen können.

2.   Technische Sicherheitseinrichtung in einem elektronischen 
      Aufzeichnungssystem (§ 146a AO-E)

Elektronische Aufzeichnungssysteme sind durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung zu schützen. Diese zertifizierte technische Sicher-heitseinrichtung muss aus einem Sicherheitsmodul, einem Speichermedium und einer digitalen Schnittstelle bestehen. Die elektronischen Grundaufzeichnungen sind einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und unveränderbar aufzuzeichnen (Einzelaufzeichnungspflicht) und müssen auf einem Speichermedium gesichert und verfügbar gehalten werden. Zur Eingrenzung der von § 146a AO-E beschriebenen Aufzeichnungssysteme ist die Heranziehung der Regelung des § 1 der technischen Verordnung erforderlich. Hiernach sind die elektronischen Aufzeichnungssysteme im Sinne des Gesetzes die elektronischen oder computergestützten Kassensysteme oder Registrierkassen. Elektronische Buchhaltungsprogramme sind ausdrücklich ausgenommen. Damit wird eine sachgerechte Eingrenzung des Anwendungsbereichs vorgenommen. In den weiteren Paragraphen wird festgelegt, wann und in welcher Form eine Protokollierung der digitalen Grundaufzeichnungen i.S.d. § 146a AO-E zu erfolgen hat und wie diese Grundaufzeichnungen zu speichern sind. Ebenfalls werden die Anforderungen an eine digitale Schnittstelle, an die technische Sicherheitseinrichtung sowie die Kosten der Zertifizierung geregelt.

3.   Einführung einer Kassen-Nachschau (§ 146b AO-E)

Ergänzend zu den bereits vorhandenen Instrumenten der Steuerkontrolle soll als neues Instrument eine Kassen-Nachschau eingeführt werden. Die Kassen-Nachschau gilt nicht nur im Fall elektronischer Kassenaufzeichnungssysteme, sondern auch im Falle einer offenen Ladenkasse. Auch sollen im Rahmen der Kassen-Nachschau sog. Testkäufe möglich sein. Auf Anforderung des Prüfers sind das Zertifikat und Systembeschreibungen zum verwendeten Kassensystem vorzulegen, d. h. es sind Bedienungsanleitungen, Programmieranleitungen und alle weiteren Anweisungen zur Programmierung vorzulegen. Darüber hinaus sind Auskünfte zu erteilen. Werden offene Ladenkassen verwendet, kann der Prüfer zur Prüfung der ordnungsgemäßen Kassenaufzeichnungen einen sog. "Kassensturz" verlangen sowie sich die Aufzeichnungen der Vortage vorlegen lassen.

4.   Sanktionierung von Verstößen (§ 379 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 6 AO-E)

Ferner werden neue Ordnungswidrigkeitentatbestände zur Sanktionierung ergänzt (§ 379 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 6 AO). Hiernach handelt derjenige ordnungswidrig, der vorsätzlich oder leichtfertig 

  • nach Gesetz buchungs- oder aufzeichnungspflichtige Geschäftsvorfälle oder Betriebsvorgänge nicht oder in tatsächlicher Hinsicht unrichtig aufzeichnet oder aufzeichnen lässt, verbucht oder verbuchen lässt (Nr. 3),

  • das in § 146a genannte System nicht oder nicht richtig verwendet (Nr. 4),

  • das in § 146a genannte System nicht oder nicht richtig schützt (Nr. 5), oder

  • gewerbsmäßig ein nicht von § 146a Abs. 1 Satz 5 AO umfasstes System, oder eine Software bewirbt oder in den Verkehr bringt (Nr. 6)

und dadurch ermöglicht, Steuern zu verkürzen oder nicht gerechtfertigte Vorteile zu erlangen. Die Verstöße können mit einer Geldbuße bis zu 25.000 Euro geahndet werden (§ 379 Abs. 4 AO-E).

Die Einführung der neuen Sanktionsmöglichkeiten ist insbesondere vor dem Hintergrund der zukünftigen Verhinderung bzw. Abschreckung erneuter Angriffe auf die Manipulationssicherheit von besonderer Bedeutung. 

5.   Inkrafttreten 
      Die Verpflichtung zur Nutzung der manipulationssicheren
      Systeme besteht für Wirtschaftsjahre, die nach dem 31.12.2018 beginnen.

Kernforderungen im anstehenden Gesetzgebungsverfahren

 Im Gesetzentwurf sind keine Aussagen enthalten, wie in den Fällen zu verfahren ist, in denen die Übergangsfrist des BMF-Schreibens vom November 2010 (sog. Kassenrichtlinie) eingreift. Daher wird der ZDH an der Forderung auf Verlängerung der Übergangsfrist über den 31.12.2016 hinaus festhalten, damit die Unternehmen nicht gezwungen sind, elektronische Kassensysteme anzuschaffen, die ab dem 01.01.2019 nicht mehr den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Das BMF geht in der Gesetzesbegründung davon aus, dass die Entwicklung einer technischen Sicherheitseinrichtung für elektronische Aufzeichnungssysteme eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen wird. Zudem müsste nach Abschluss dieser Entwicklungsarbeit das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik feststellen, ob die jeweilige technische Sicherheitseinrichtung den gesetzlichen Anforderungen entspricht und damit eine Zertifizierung erhält.

Ein für die Betriebe weiterer wichtiger Punkt, zu dem der Gesetzentwurf keine Ausführung enthält, ist die Sicherstellung einer im Vergleich zur jetzigen Situation verbesserten Rechtssicherheit. Der ZDH und die anderen Spitzenverbände hatten bereits eindringlich dafür geworben, dass den manipulationssicheren Kassensystemen ein nur unter erschwerten Voraussetzungen erschütterbarer Anscheinsbeweis für eine (insoweit) formelle ordnungsgemäße Kassenführung zukommt. Ein solcher ist aus unserer Sicht systemimmanent, denn mit der Neuregelung gibt der Gesetzgeber die Anforderungen an die Manipulationssicherheit vor und in der Folge müsste die Finanzverwaltung bei Einhaltung derselben von einer Einhaltung der Anforderungen an die formelle Ordnungsmäßigkeit an die Kassenführung zumindest in Bezug auf die Unveränderbarkeit ausgehen und einen entsprechenden Anscheinsbeweis zulassen.

Für die weitere anstehende politische Diskussion sind in der aktuellen Presseberichterstattung bereits einige Positionen der SPD und der Grünen veröffentlicht worden. Einem Artikel in der Süddeutschen Zeitung ist zu entnehmen, dass sich die Grünen für die Anhebung der Abschreibungsgrenze für geringwertige Wirtschaftsgüter von 410 auf 1.000 Euro einsetzen wollen, um die Neuanschaffung der Kassensysteme zu erleichtern. Die SPD fordere eine fast flächendeckende Verpflichtung zur Nutzung einer elektronischen Registrierkasse. Lediglich Unternehmen, die eine "Bagatell-Umsatzgrenze" von 17.500 Euro nicht überschreiten, sollen ausgenommen werden. Außerdem setzt sich die SPD für eine Bonausgabepflicht ein.

 

 

Daniela Jope